Komentari na Prijedlog Zakona o postupku razduživanja strateških trgovačkih društava Hrvatske autoceste d.o.o. i Autocesta Rijeka-Zagreb d.d.

Vlada RH predloženim Zakonom želi postići nekoliko ciljeva, najvažniji od kojih je razduživanje HAC-a d.o.o. i ARZ-a d.d. zbog nemogućnosti navedenih društava da uredno podmiruju kreditne obveze. Razduživanje HAC-a d.o.o. i ARZ-a d.d. bi se postiglo na način da bi se društvo ARZ d.d. ugasilo, a njegova imovina prenijela u vlasništvo Republike Hrvatske te bi se pritom sukladno Zakonu o cestama povjerilo HAC-u d.o.o. na upravljanje. HAC d.o.o. bi potom pretvorio društvo HAC-ONC d.o.o. u svojem vlasništu u dioničko društvo te bi u tako restrukturiranom društvu koje ne bi sadržavalo obaveze HAC-a, HAC d.o.o. prodajom 60% udjela u HAC-ONC d.d. stekao 1,5 milijardi kuna koji bi mogli pomoći pri restrukturiranju i otplati kreditnih zaduženja tog društva. HAC-ONC d.d. bi također prema projekcijama Vlade kao predlagatelja, trebao biti iznimno profitabilna firma koja bi kroz porezne prihode uplaćene kroz poslovanje trebalo pomoći društvu HAC d.o.o i pri otplati preostalih kreditnih zaduženja.

Međutim, prijedlog zakona, baš kao i cijeli plan otplate kreditnih zaduženja putem privatizacije poduzeća HAC-ONC d.d. iz cijelog niza razloga ne predstavljaju adekvatna rješenja za rješavanje problema duga autocesta niti odgovarajući model upravljanja autocestama koje su i po Zakonu o cestama javno dobro u općoj upotrebi. U nastavku ćemo iznijeti osnovne argumente koji potkrijepljuju našu tvrdnju.

Prije toga ipak spominjemo i jednu pozitivnu stvar koju zakon predlaže, a to je ukidanje društva ARZ d.d. i prijenos njegove imovine Republici Hrvatskoj te sukladno Zakonu tada i davanje njegove bivše imovine na upravljnje HAC-u d.o.o. Naime, društvo ARZ d.d. koje upravlja dionicom autoceste Zagreb-Rijeka je upravo kao i HAC d.o.o., javno poduzeće koje se bavi upravljanjem i održavanjem autocestama. S obzirom na sličnost poslova održavanja i upravljanja, baš kao i na već postojeću integriranost sustava naplate cestarine, ne postoji niti jedan razlog zašto se poduzeće ARZ d.d. ne bi pripojilo HAC-u s ciljem objedinjavanja usluga koja su ta poduzeća pružala, povećanja efikasnosti, smanjivanja troškova kroz ukidanje dupliranja organizacijskih struktura i resursa, niže troškove poslovanja te ujednačavanja razine kvalitete pruženih usluga. Plan pripajanja poslovanja društva ARZ d.d. HAC-u d.o.o. na način predložen Zakonom je dobro zamišljen i koristan za poboljšavanje procesa upravljanja autocestama.

Međutim smatramo da taj proces treba ići i korak dalje. HAC d.o.o. je kao organizacija osnovana s ciljem ubrzane gradnje autocesta. S obzirom da je tu funkciju uspješno dovršio, ne postoji više potreba za zadržavanjem HAC-a d.o.o. kao zasebne organizacije te predlažemo da se on na isti način (kao i društvo ARZ d.d. društvu HAC d.o.o.) pripoji društvu Hrvatske ceste d.o.o. s ciljem racionalizacije troškova upravljanja, povećanjem efikasnosti i općenito objedinjavanjem upravljanja cestama na području Republike Hrvatske.

Glavni problem drugog dijela zakona koji se odnosi na prodaju udjela u poduzeću HAC-ONC d.d. je strateške naravi koja za sobom povlači cijeli niz negativnih ekonomskih posljedica. Primjedbe navodimo i obrazlažemo detaljno u nastavku:

1. Zatvaranje poslovnog modela i ekonomska računica gradnje autocesta ne smije se temeljiti na prihodima ostvarenima od naplate cestarine i drugih direktnih usluga pruženih na području autoceste kao javnog dobra

Pogrešno je autoceste promatrati iz konteksta financijskog poslovanja poduzeća koje se bavi njegovom izgradnjom, održavanjem i upravljanjem. Naime, razlog zbog kojeg države grade autoceste nije poslovni pothvat pri kojem će se pokrenuti poduzetnički posao koji će ujedno kreirati dobru zaradu za vlasnika kroz direktne prihode ostvarene kroz naplatu cestarine i popratne usluge (koncesije za benzinske postaje, restorane, naknade za prijevoz specijalnog tereta i sl.). U ekonomskom kontekstu autoceste imaju mnogo širu ulogu kroz širenje potencijala društvenog i ekonomskog razvoja područja kroz koja prolaze. Od skraćivanja vremena transporta roba, mogućnosti kreiranja disperziranih proizvodnih i distribucijskih kapaciteta u krajevima u kojima to ranije nije bilo moguće, unapređenja poslovanja postojećih poduzeća koji na temelju nove infrastrukture mogu ponuditi nove ili bolje proizvode i usluge, preko razvoja turizma i mogućnosti razvoja novih turističkih destinacija pa do poboljšanja dostupnosti javnih usluga u prije teže dostupnim područjima (policija, hitna pomoć, vatrogasci, gorska služba spašavanja, hitne intervencije i sl. ). Ekonomska korist od svih tih aktivnosti kroz povećanje ekonomske aktivnosti i pripadajuću naplatu poreza višestruko nadmašuje korist koja se može ostvariti pukom naplatom na naplatnim kućicama te se svakako treba uzeti u obzir pri izradi svih studija vezanih uz poslovanje autocesta, a prije donošenja odluka o njihovom financiranju i načinu njihovog upravljanja. Različita istraživanja pokazuju da je multiplikatorski efekt ulaganja u gradnju autocesta blizu 3x što je skoro dvostruko veći nego očekivani efekt javnih investicija iz raspoložive literature (Sylvain Leduc and Daniel Wilson, Highway Grants: Roads to Prosperity?, FRBSF Economic Letter, 2012-35). Države koje na taj integrirani način pristupaju izgradnji i financiranju autocesta su najčešće i u potpunosti odustale od naplate cestarina građanima (Njemačka, Nizozemska, Belgija, Luksemburg), a usprkos tome imaju najrazvijenije sustave autocesta u Europi. Države koje imaju uhodane naplate cestarine su uglavnom tranzitne države i države s velikim udjelom prometa stranaca u turističke svrhe, međutim niti kod njih taj prihod nije dovoljan da pokrije troškove gradnje autocesta niti se to od njega očekuje.

2. Društva HAC d.o.o. i ARZ d.d. nisu ekonomski operateri koji djeluju na tržištu jer nema mogućnosti konkurencije pri pružanja usluga vožnje autocestama, ne postoji mogućnost uvođenja paralelne (tržišne) infrastrukture te je i odredbama Zakona o cestama jasno da se radi o poduzećima koja upravljaju javnim dobrom te samim time imaju poseban položaj u odnosu na poduzeća koja posluju slobodno na tržištu.

U obrazloženju motiva za donošenje zakona se navodi potreba ukidanja trenutnih vladinih potpora društvima HAC d.o.o. i ARZ d.d. zbog toga jer se, prema mišljenju predlagatelja, radi o ekonomskim operatorima koji djeluju na tržištu te da sukladno tome i pravilima EU ne mogu biti korisnici državnih potpora. Smatramo da predlagatelj zakona u ovom slučaju kreće od pogrešnih postavki. Naime, prema članku 3., stavak 1. Zakona o cestama, javne ceste su javno dobro u općoj uporabi i u vlasništvu Republike Hrvatske. Zbog same njihove prirode u hrvatskoj pravnoj praksi, javnim dobrima mogu upravljati država i jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, javne ustanove (muzeji, arhivi, knjižnice), te posebna javna poduzeća (Dr. sc. Mario Jelušić, Javno vlasništvo u pravnom sustavu Republike Hrvatske, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu » God. 46 (2009), Broj 1 (91)), koje bi u slučaju autocesta bili HAC d.o.o. i ARZ d.d. Osim toga, zbog samog karaktera javnog dobra, teško je zamislivo da postoji alternativna autocesta kojom bi upravljao neki drugi – tržišno orijentirani operater što također ukazuje na nelogičnost argumenta predlagatelja da se u slučaju autocesta i društava HAC d.o.o. i ARZ d.d. radi o društvima koja posluju na tržištu i po tržišnim principima. Smatramo da zbog navedenih razloga argumentacija o nužnosti privatizacije društva HAC-ONC d.d. s ciljem sprečavanja primanja državnih potpora od strane tih poduzeća je bespredmetna i da bi se trebalo fokusirati na jasno pozicioniranje autocesta kao javnog dobra te jačanje javnog poduzeća koji njima upravlja (HAC d.o.o. ili HC d.o.o.) kao odgovornog i učinkovitog upravljača tim javnim dobrom.
Nadalje, predlagatelj kroz cijeli prijedlog Zakona operira s krivom pretpostavkom da je bilo koja poslovna odluka s financijskim posljedicama oblik državne potpore u slučaju da dolazi od poduzeća u vlasništvu države. U tom smislu zanemaruje se činjenica da je za utvrđivanje prisutnosti državne potpore potrebno napraviti tzv. test racionalnog privatnog investitora. Samo ona postupanja države kao vlasnika koje u jednakoj situaciji ne bi poduzeo i racionalni privatni investitor mogu biti okarakterizirana kao postupanja na koju se primjenuju pravila o državnim potporama. Cijeli prijedlog zakona utemeljen je na pretpostavci da je državnu potporu potrebno pod svaku cijenu izbjeći jer ista nije dozvoljena. Međutim, u onim situacijama koje potpadaju pod pravila o državnim potporama potrebno je napraviti daljnje testove da bi se utvrdilo je li utvrđena državna potpora dopuštena ili nije (što uključuje i neke daljnje korake i postupke u koje je uključena i Europska Komisija). U slučaju usluga od općeg ekonomskog interesa, kao što je primjer u predmetnom slučaju, prije svega radi se o tzv. Altmark testu, odnosno o četiri kriterija koja moraju biti zadovoljeni da bi državna potpora bila dopuštena. Navedeni kriteriji razvijeni su u presudi Europskog suda pravde C-280/00. Predlagatelj u obrazloženju prijedloga zakona nije proveo navedeni test već na paušalan način procjenjuje da bi zakonsko rješenje koje bi na bolji način zaštitilo interes Republike Hrvatske bilo nedopušteno s aspekta državne pomoći.
Međutim, upravo pristupom usvojenim u prijedlogu Zakona predlagatelj riskira da povrijedi propise o državnim potporama. Naime, prema relevantnoj sudskoj praksi (C-288/11 P) gradnja infrastrukture (u konkretnom slučaju cestovne infrastrukture) preduvjet je obavljanja kasnije djelatnosti te je s njom neodvojivo povezana. U tom smislu, prijedlog kojim se nepokriveni troškovi ulaganja u cestovnu infrstrukturu prebacuju na teret države, a od istih se oslobađa operator te infrastrukture (u konkretnom slučaju predlaže se da to bude HAC-ONC d.d. u većinskom privatnom vlasništvu), može predstavljati nedopštenu državnu potporu takvom operatoru cestovne infrastrukture tj. potencijalnom HAC-ONC d.d.-u.

3. Prodaja društva HAC-ONC d.d. privatnim investitorima nije racionalan način rješavanja duga poduzeća HAC d.o.o. i ARZ d.d. jer bi direktni prihodi od korištenja autocesta od strane poduzeća HAC d.o.o. ili povezanog poduzeća HAC-ONC d.o.o. srednjeročno i dugoročno bili veći izvor prihoda za otplatu duga od prihoda ostvarenih posredno kroz porezne prihode i naknade.

Prema izračunima predlagača poduzeće HAC-ONC d.d. bi trebalo biti visoko profitabilno poduzeće koje će godišnje samo od poreza na dobit uprihoditi oko 33 milijuna EUR godišnje što znači da bi godišnja dobit trebala iznositi oko 165 milijuna EUR koji bi pod pretpostavkom podjednako efikasnog upravljanja mogli značajno poboljšati sposobnost otplate postojećeg duga u odnosu na situaciju u kojoj se taj dug treba vraćati većim dijelom iz drugih izvora. Neracionalnost odluke o prodaji poduzeća HAC-ONC s ciljem ostvarenja dodatnih prihoda u iznosu od 1,5 milijardi EUR koji bi mogli biti iskorišteni za otplatu duga, je tim više vidljiva ukoliko se primijeti da se tim iznosom ne pokriva ukupni iznos duga koji trenutno iznosi nešto više od 4 milijarde eura tako da najveći dio duga i dalje ostaje obaveza države s bitno smanjenim mogućnostima njegovog financiranja od strane prihoda samih autocesta nakon prodaje poduzeća ovlaštenog za upravljanje njima. Ukoliko bi se prihvatio model po kojem se upravljanje autocestama ne tretira kao tržišna poslovna aktivnost, država bi bila u mogućnosti naći povoljnije i kvalitetnije načine reprograma postojećeg kratkoročnog duga i njegovo pretvaranje u dugoročni kako bi se značajniji udio dospjelih obaveza mogao financirati iz vlastitih prihoda proizašlih kroz upravljanje autocestama kao javnim dobrom.

4. Predaja 3% udjela u društvu HAC-ONC d.d. Fondu hrvatskih branitelja te pravo prvokupa do 57% udjela u društvu građanima RH nije racionalna ekonomska investicija koja je u interesu tih skupina zbog procikličnog karaktera navedene investicije.

Privatni investitori u društvo HAC-ONC d.d. kao svoj primarni interes za kupnju udjela u društvu vide mogućnost ostvarivanja financijskog povrata na svoju investiciju. Financijski povrat se može ostvariti kroz racionalizaciju i uštede u poslovanju te kroz povećanje prihoda kroz povećanje cijena i količine naplaćenog prometa na autocestama. Valja primijetiti da su uštede u poslovanju uzrokovane troškovima održavanja i povećanje prihoda kroz povećanje količine prometa međuovisni jer kroz povećanje prometa dolazi i do povećanja troškova održavanja tako da se ti ciljevi međusobno isključuju. Prema tome kao jedina preostala mogućenost ostaje povećanje cijena usluga koje će najvećim dijelom zahvatiti građane RH (uključujući i branitelje), a koji su i predloženi kupci udjela društva HAC-ONC d.d. Taj prociklički odnos direktno negativno utječe na troškove korisnika autocesta (odnosno budućih imatelja udjela u društvu HAC-ONC d.d.-a) koji zauzvrat dobivaju eventualne indirektne benefite kroz možebitno povećanje isplate dividendi sukladno njihovom suvlasničkom udjelu. Racionalni investitori bi u takvom ulaganju vidjeli znatan rizik te ne bi takvo ulaganje smatrali povoljnim i privlačnim.

5. Kupnja udjela u društvu HAC-ONC d.d. od strane dijela strukturnih investitora (domaći mirovinski fondovi) ne predstavlja racionalnu investiciju koja na najbolji mogući način štiti interese imatelje njihovih udjela

Prema planu predlagatelja, znatan udio u društvu HAC-ONC d.d. bi trebao biti ponuđen i institucionalnim investitorima među kojima se kao najizgledniji kandidati spominju domaći mirovinski fondovi. Zbog argumentacije slične onoj iz prethodne točke jer se i u ovom slučaju radi o procikličkom financijskom odnosu u kojemu su interesi mirovinskih fondova maksimizacija dobiti ostvarene u društvu HAC-ONC d.d., a koja se može prije svega postići povećanjem cijene usluga. Istovremeno povećanje cijene usluga će najvećim dijelom biti ostvaren kroz povećanje troškova korisnika autocesta među kojima je upravo najznačajnija skupina radno aktivnog stanovništva Hrvatske, a koji su ujedno i imatelji udjela u mirovinskim fondovima. Prema tome korisnici mirovinskih fondova će imati izravne dodatne troškove koji će se akumulirati u mirovinskim te će se u idealnom slučaju prenijeti u vrijednost budućih mirovina međutim bez bilo kakve novostvorene dodane vrijednosti. Takav financijski transfer bi bio prihvatljiv jedino u slučaju da je investicija mirovinskog fonda uložena u infrastrukturu koja stvara direktne benefite korisnicima mirovina (poput domova umirovljenika, stvaranja infrastrukture za poboljšanje socijalnih i drugih usluga za osobe starije životne dobi što u ovom konkretnom primjeru nije slučaj). Zbog toga smatramo da kupnja udjela u društvu HAC-ONC d.d. ne predstavlja racionalnu investiciju za domaće mirovinske fondove.

Zaključno, predlaže se da se prijedlog zakona izmjeni na način da se članak 17. briše, te da se dodaju novi članci 17. i 18. u slijedećem tekstu:

“Članak 17.

Nakon usvajanja konačnog prijedloga ovog Zakona u Hrvatskom saboru o njegovom će usvajanju Hrvatski sabor raspisati državni referendum.

Članak 18.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom utvrđenja rezultata državnog referenduma iz članka 17. ovog Zakona, pod uvjetom da se za njegovo usvajanje izjasnila većina izašlih birača.”

Naime, Ustavni sud je svojom odlukom broj U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015. godine u III. točki izreke obvezao Vladu Republike Hrvatske da u slučaju pokretanja novog postupka za sklapanje istog ili bitno sličnog pravnog posla (naš nalgasak) od kojeg je Vlada RH odustala Odlukom o prestanku važenja Odluke o davanju suglasnosti na prijedlog modela monetizacije javnog duga vezanog uz društva Hrvatske autoceste d.o.o. i Autocesta Rijeka - Zagreb d.d. kroz dodjelu koncesije za upravljanje i održavanje autocesta (klasa: 022-03/15-04/139, ur. broj: 50301-05/18-15-1 od 16. travnja 2015.), uvaži činjenicu da je riječ o odluci za koju birači smatraju da bi trebala biti donesena na referendumu.

Predmetnim prijedlogom zakona nesumnjivo se radi o raspolaganju pravom upravljanja hrvatskim autocestama koje je bitno slično tom istom raspolaganju putem pravnog posla koncesije. Naime, predmet oba pravna posla je dodjeljivanje poslova iz predmeta poslovanja Hrvatskih autocesta d.o.o. trećim pravnim subjektima koje da sada nisu bile ovlaštene obavljati navedene poslove - u slučaju namjeravane koncesije koncesionaru, a u predmetnom slučaju društvu HAC-ONC d.d.. Kao prilog navedenoj tvrdnji navodimo izvadak iz studije koju je za potrebe Vlade Republike Hrvatske izradio savjetnik za usluge monetizacije javnog duga vezanog uz društva Hrvatske autoceste d.o.o. i Autocesta Rijeka-Zagreb d.d. Temeljem prijedloga Savjetnika Vlada RH usvojila je na svojoj 102. sjednici 4. srpnja 2013. godine Odluku o davanju suglasnosti na prijedlog modela monetizacije javnog duga vezanog uz društva Hrvatske autoceste d.o.o. i Autocesta Rijeka-Zagreb d.d. kroz dodjelu koncesije za upravljanje i održavanje autocesta. U navedenoj studiji u poglavlju 4. “Opcije monetizacije” pod točkom 4.1. naslova “Razmotrene opcije” navodi se, među ostalim, i slijedeće:

“(...)
Privatizacija operatera autocesta

Privatizacija (uključujući moguću inicijalnu javnu ponudu) HAC-a i/ili ARZ-a ili njihovog slijednika za naplatu cestarine i upravljanje i održavanje HAC ONC-a razmotrena je i odbačena pod pretpostavkom da bi MPPI svejedno morao zaključiti konačni ugovor o koncesiji s privatiziranim društvom, zbog čega bi se bit transakcije na kraju opet svela na koncesiju. (...)”.